作者：许建敏 徐萍 刘晨雨

载最高检《检察业务管理指导与参考》2025年第3辑

一、问题的提出

我国的检察听证发轫于案件公开审查制度。1999年5月，最高人民检察院印发《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》，确立了以“三个公开，两种方式，一个目的”为标准的公开审查程序。2000年5月，最高检印发《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》，点明“听证”是案件公开审查的主要形式。2020年1月，全国检察长会议上提出“应听证尽听证”的要求。同年9月《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证工作规定》）印发，检察听证的“四梁八柱”基本建立。乃至2021年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,明确提出“引入听证等方式审查办理疑难案件”。数据显示，2023年全国检察机关共开展检察听证22.78万件，已实现“四大检察”“十大业务”全覆盖。拟因无逮捕必要性作出不逮捕决定案件的听证率超过40%，拟作相对不起诉案件的听证率超过30%。可以说，检察听证在检察办案中的影响已不容忽视。

但检察听证毕竟是一项工作创新，全面铺开探索的时间不长，有关工作机制、法律规范等尚不完善，特别在案件量迅速增长的背景下，听证形式化问题也在实践中暴露出来。从笔者在办案一线的调研看，听证员、当事人、承办检察官均有提出检察听证形式化问题，认为“为听证而听证”的情况也不在少数。对此，学界也有较多关注。如有人认为，听证程序的加入会让案件加重了检察官办案压力，而为在听证程序中迁就办案效率，则影响了听证质量。有人认为听证程序适用范围过于宽泛、听证意见缺乏刚性，从而程序流于形式。有学者分析造成听证程序形式化的原因在于“维稳思想间接传导”“息讼传统观念影响”和“司法工作人员个人利益使然”等。这些分析主要着眼于“未严格遵守听证程序”“听证员作用发挥机制不完善”等方面，更多反映的是问题的表征，未触及深层次制度症结。甚至，一些认识存在误区。从检察听证制度的整体角度，系统剖析形式化问题成因，此类成果目前还较为缺乏，有深入研究的必要。

二、两个错位：检察听证形式化的原因探析

按照问题症结由表及里、由浅而深的逻辑探讨顺序，研究检察听证形式化问题的根源，先对形式化的表现做一简要梳理。

（一）检察听证形式化问题的表现

笔者从事基层检察机关听证组织工作，对基层检察机关听证实践较为熟悉；为了解其他检察院听证实践情况，本人向Z省N市Y院、Z省N市J院、Z省S市K院各发放了10份调查问卷（共30份），调研对象为各院“四大检察”主持过听证会的员额检察官。根据调研，有关人员认为听证形式化问题主要有以下三种表现：

1. 听证会案件当事人参与度不充分

根据《听证工作规定》的要求，听证会过程中除听证员是必须要参与的外，罗列的其他人员均是“可以”参加。也就是说，听证会没有案件当事人参加，甚至是仅仅有听证主持人和听证员两方参加的听证会，形式上也是符合规定的。在接受笔者调研的30名检察官中，有22个人曾经主持过没有当事人参见的听证会。经具体询问，无当事人参与的听证会虽然在个人主持全部听证会数量中占比不高，但也说明该问题具有一定普遍性。

没有当事人参加的听证会背离了司法听证的本意。这类听证会上听证员仅通过听取检察人员对案情的介绍了解案件情况，听证会上通常不会出现争议点，听证员一般都会认同和配合检察机关意见。如此实际形成了一个检察人员对听证员的单方面说服，以及听证员对检察人员意见背书的过程。司法听证原本就是指“在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见”。行政听证、立法听证，是因为听证的内容（公共政策、规范性文件）效力及于不特定多数人，所以从一定范围的利益相关公众中选取代表作为听证员参与听证。司法听证本身是一个个具体的案件，案件当事人是明确的利益相关方，是最应当参与听证的人员。如果听证会的案件当事人都对听证会不关心，甚至不出席，怎么可能有其他人对此更关心和实质参与呢？如此形成“走过场”“凑数听证”的局面便不可避免。

2. 听证会缺少争议点

有学者统计了2022年检察听证网公布的143份听证直播样本，发现超过54.6%的听证会在20分钟以下。考虑到网上直播的公开听证已是经过挑选过的案件，这种比例可能已有一定程度的美化。笔者调研问卷中关于听证时间的问题“您主持的检察听证案件有多少用时在20分钟以下？A绝大部分，B大部分，C一半左右，D少部分”，27位检察官选择了“A绝大部分”，3位选择了“B大部分”。听证会时间长短本身不是问题，时间短背后反映的是大量听证会缺乏可供探讨争议点，众多听证参与人对听证缺乏实质性参与。假设一个听证会要完成全部基本流程，20分钟时间中留待听证参与人讨论和听证员评议的时间已寥寥无几。没有争议点的听证会，行为宣示意义大于案件处理的意义。

关于许多听证会没有可供讨论的争议点，笔者认为主要有两点原因：一是大量无争议的案件进入了听证程序中。由于目前规范性文件尚无应当听证案件范围的刚性要求，在考核“指挥棒”下，承办人有挑选无争议的案件开展听证从速完成数量指标的理性动力。这些案件法律关系简单，听证的议题通常是拟作出有利于当事人的司法处分，案件当事人、听证员均无意进行争论。另外，在家长制观念的“息讼”意识下，复杂、有争议的案件往往被承办人认为“控场难度大”，听证可能存在风险，使得一些有争议的案件被逆向淘汰。二是听证程序中缺乏参与人互动环节。根据《听证工作规定》，涉及当事人的程序为“当事人及其他参加人就需要听证的问题分别说明情况”，当事人之间没有进行质证、辩论的机会。没有了当事人的质证、辩论，大部分听证员对听证案件的案情了解也并不深入，从而“听证员向当事人或者其他参加人提问”这一环节的程序意义也大打折扣。听证参与人间缺乏互动，很多案件的矛盾争议点也就无从充分暴露和讨论。

3. 听证主持人中立性不足

客观公正的诉讼程序需要主持人在作出裁决前保持中立，参与者实质参与。若主持人对裁决事项存在偏见，并利用主持人地位对程序内容产生影响，那么最终决定的结果就很难被认定为建立在确定、可靠的认识基础之上，那么裁决机制的功能预设就难免被架空。

根据《听证工作规定》第13条规定，听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持。这种模式符合检察机关独立行使检察权的宪法定位，也能较好保障承办检察官的办案主体地位。但是，该模式会在逻辑上造成“中立性”的悖论。一方面，承办人已有倾向意见实质上不可能中立。从时间逻辑上看，检察听证是在承办人对案件已有初步审查意见后召开的，否则听证会的议题也将不复存在，《刑事诉讼法》第173条“听取意见”的检察主导原则也将虚置。也就是说，长期被诟病的“先定后听”，如果是指通过检察机关内部审批流程已确定意见后举行听证会，那是错误的；但如果将“定”解释为承办人已形成初步审查意见，那“先定后听”在逻辑上就是必然。让一位心中已有案件处理倾向的人去做保持中立，实在是强人所难，也难以落实。另一方面，由承办人担任听证主持人，在外观上也难以让其他听证参与人确信中立和公正。即使承办人在主持听证时可以做到“中立”，由于其已对案件作了初步审查，并提出了供讨论的听证议题，那么其他听证参与人也很难确信承办人的中立。实践中，许多听证案件中的承办人利用自身的主持地位，亲自下场说服听证员及其他听证参与人的情况屡见不鲜。

毫无疑问，一个存在形式化问题的听证会，不仅难以实际解决案件问题，而且会强化听证参与者、旁听者“程序虚无感”，甚至影响检察机关形象。这种检察听证不可能发挥好的社会治理功能。

（二）形式化问题背后的两个错位

要分析当前检察听证形式化问题的成因，首先有必要回到“听证”概念本身，厘清听证制度的发展源流。“听证”（hearing），一般也被称作听取意见，在制度史的角度看，听证源自于英国法律中的自然公正原则。听证权的首次出现是在 1723年英国本特利案中，王座法院因剑桥大学未赋予本特利为自己行为辩护的权利就决定剥夺其学位，而撤销了剑桥大学的决定。自然公正原则经过美国法律的适用与改造，被进一步表述为正当程序原则，并有了针对听证权利的经典表述，即“一切权力的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。”同时，美国也将听证制度从司法领域移植到立法和行政领域，如1946年《美国联邦行政程序法》首次以立法规定了行政听证程序。但无论在哪一个领域，听取利益相关方（代表）意见的这一核心内容始终不变。

与域外的发展顺序不同，作为公共决策民主化的重要举措，在我国听证率先于行政行为中引入，1996年的《中华人民共和国行政处罚法》规定，对停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等重大行政处罚，给予当事人在决定作出前听证的权利。在价格、环境影响评价等领域，听证程序也先后被写入行政法律。随后，听证程序进入立法领域，于2000年正式写入《中华人民共和国立法法》。司法领域我国的听证制度发展起步反而较晚，其中检察听证工作直到2020年才开始全面铺开。

通过梳理检察听证形式化问题的表现和听证制度的发展演进过程，笔者认为其深层次原因在于当前的检察听证制度的存在“主体错位”和“价值错位”：

1.主体错位：案件当事人、听证员主体地位的错位

检察听证的组织，主要是应当围绕“案件当事人展开”，还是围绕“听证员”展开？从《听证工作规定》及司法实践看，目前是以“听证员”为主体展开听证程序。

在听证程序的启动上，目前主要为检察机关依职权决定召开；虽然《听证工作规定》也设置了“当事人及其辩护人、代理人申请召开听证会”的程序，但批准与否的程序启动权依然是在检察机关手中。在检察听证参与人员范围上，听证员为必须参加的人员，当事人等人员则是“可以”参加。在听证会的程序步骤上，当事人是分别就听证的问题说明情况，而且是讲给“听证员”和“检察机关”听的，没有质证、辩论等主动互动的环节；听证员则可以“向当事人或者其他参加人提问”，主动了解案件事实。在听证结论上，是由听证员提出听证意见供检察机关参考。综上可见，在检察听证活动中，当事人完全是被动参与的，其参与的价值主要在于说明案件事实，接受听证员提问。听证员则是听取意见、积极提问的主动地位。

实际上，无论是从听证的制度发展史看，还是从《刑事诉讼法》第173条“听取意见”的立法精神看，司法听证的核心应在于公开听取案件当事人的意见。将听证员的创新创设赋予了检察听证制度更丰富的内涵和发展可能，值得肯定，但不应该在程序设置时让其越俎代庖，取代了当事人在检察听证中的主体地位。程序实质化关键在于利益相关方的实质参与与有效的程序激励。由于听证员是与案件无利害关系的第三方，对于进行程序激励缺乏制度空间，其对听证活动参与的积极性主要与其主观因素密切相关。而与本案利益相关的当事人，在当前的听证程序中仅能被动参与，其主动性反而被程序限制，且缺乏制度化的程序激励措施。如果案件当事人无法在听证程序中拥有获得感，就更遑论其他第三方人士等实质参与。

2.价值错位：正当程序与社会治理价值的错位

法律制度的价值实现可以是多元化的。一项行之有效的法律制度，可以利于实现A价值，也可以实现B价值，乃至C价值，如此等等。但需认识到，这些价值中，有的属于基础价值，有些属于发展价值；发展价值的实现，建立在基础价值良好实现前提下，那么在追求这两种价值时，应首先推进基础价值的实现。检察听证制度的正当程序价值和社会治理价值，就属于这种情况。

我们过去较多的关注检察听证“止争”的社会治理功能，但需明确，只有首先发挥好它“定分”的司法功能，才有可能实现有效的“止争”。听证权从“英国本特利案”走来，正当程序价值始终是听证制度的灵魂。特别在作为司法听证的检察听证制度中，司法功能是基础性的，有效实现听证的司法功能是实现其社会治理功能的前提。

关于当前检察听证制度“价值错位”的形成原因，笔者认为其与听证制度在我国独特的发展演进顺序有关。与域外相反，我国的听证制度是先以行政听证为滥觞，再到立法听证，最后才是司法听证。无论是行政听证，还是立法听证，其天然具有较强的贯彻公共政策的需求，这使得我国相对较晚建立的检察听证制度，也较偏重制度的社会治理价值。治理我国检察听证形式化问题的根本之策，也在于对这种价值错位予以祛魅和复正。

三、推进检察听证实质化的完善路径

正如上文所论，治理形式化问题，根本在于纠正目前检察听证程序中存在的主体错位与价值错位问题，充分尊重案件当事人在听证程序中的主体地位，严格依照正当程序对现有听证程序进行调适。具体来说有以下几点：

（一）完善听证启动程序

首先，明确听证案件的范围。《听证工作规定》中对可以听证的范围作出了规定，这其中，前面案件类型实际上是一个宽泛的列举，并无限制意义。“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响”虽有限制范围的实质意义，但限制条件不明确，仍是将裁量权力交予承办检察官个别判断。至于应当听证的范围，《听证工作规定》则没有涉及。这样就造成了听证案件范围不明确的问题。根据正当程序原则的内涵，可以从三个原则出发把握听证的案件范围，即终结性原则、不利性原则和必要性原则，同时以严格标准建立听证案件负面清单，避免司法救助等没有实质听证内容的案件占用司法资源。

其次，建立听证权告知程序。对于符合“终结性”“不利性”条件的案件，检察机关在审查案件过程中应当制作《听证权利告知书》，告知当事人其具有听证的权利及不申请听证的可能不利后果。当事人按时申请听证的，即组织召开行听证会。当事人自愿不申请听证或逾期未申请的，则由检察机关根据“必要性原则”决定是否召开听证会。依职权决定召开听证会的，应当邀请当事人参加，当事人拒不参加的应承担缺席听证的法律后果。

最后，修正申请听证审核机制。对于不属于听证负面清单上的案件，当事人申请听证的，检察机关应当仅作形式审查，只要满足形式要求的应当及时召开听证会。需要注意的是，为防止检察官自由裁量权过大，对于承办人认为不符合终结性、不利性原则的案件而未发出《听证权利告知书》的，当事人主动提出听证申请，只要该案件不属于负面清单案件，检察机关也应当按照上述程序审核并及时组织听证。

申言之，通过上述三种做法，将“申请听证”作为一种“权利”赋予案件当事人，构建一种“依申请启动为主，依职权启动为补充”的检察听证启动模式。这种模式有多方面好处：一是有利于落实正当权利原则，尊重了当事人的主体地位，对当事人的权利保障更为充分。二是有利于起到程序过滤效果，对于案件事实清楚，当事人认可检察机关拟处理方式的案件，当事人一般也不会去申请听证，这样就把大量没有实质争议的案件过滤到听证制度之外。三是保留检察机关依职权启动听证的权力，有利于落实听证程序启动的“必要性原则”，保障检察机关在一些案情疑难复杂、或者具有引领示范意义的案件中开展检察听证，促进社会治理。

（二）明确参加听证的人员范围和方式

一是明确案件当事人应当参加听证。根据正当程序原则，听取当事人意见是听证的核心内容。因此听证会案件当事人均应当参加。同时，为提高听证质效，在刑事案件中检察机关认为侦查机关参加听证对查清案件事实有必要的，可书面通知侦查机关参加听证，侦查机关接到通知后应当参加听证。

二是完善有关听证人员的配套制度。一方面，建立缺席听证制度。召开听证会时，应当参加听证的人员无正当理由拒不参加的，对其明确一定的法律后果，听证会依照有关人员缺席程序进行。另一方面，完善线上听证制度。为减轻参会成本，经检察机关允许，有关人员可在线参与听证。检察机关应完善线上听证细则，建立功能完备的电子听证平台，确保在线听证与在场具有同样效力。

（三）调适听证相关程序

一是由非承办检察官担任主持人。考虑到听证会可定期集中举行，频次不至于太繁，且听证中主持人主要发挥程序控制及引导的作用，并不需要谙熟案情，由非承办检察官担任主持人具有可行性。可以由承办人所在的部门的负责人，或者临近退休的资深检察官担任听证主持人。由于他们职务、年龄因素，其本人的案件量一般不会太多，有时间精力主持听证会，且亦具有较深的资历，是作为听证主持人的合适人选。同时，为确保听证的亲历性，案件承办人仍在会场内听取各方意见，但不得发言。

二是听证会程序步骤中增加质证和辩论环节。质证和辩论环节是增强听证对抗性、实质化的关键程序。质证和辩论环节可设置在“当事人及其他参加人就需要听证的问题分别说明情况”之后，由主持人主持质证。质证结束后，经主持人允许，当事人和辩护人、诉讼代理人、侦查机关人员可以对证据和案件情况互相辩论。

三是优化听证的法律帮助。配套有效的听证法律帮助，有利于让质证和辩论程序具有实质意义。当事人有辩护人、诉讼代理人的，应当通知出席；犯罪嫌疑人当事人没有辩护人的，建立值班律师听证法律帮助制度，由驻检察院的值班律师为犯罪嫌疑人提供法律帮助。当事人是行政机关的，行政机关法律顾问应当出席听证会。

四是明确听证权救济程序。法谚云:“无救济的权利非权利”。要使当事人的听证权确立起来，听证权利救济程序的构建不可或缺，但目前相关规范付之阙如。需注意的是，听证权的内容是当事人有要求陈述、辩论等表达其意见的权利。故听证权的救济，不是对听证程序后司法处分的救济，而是对不当阻碍当事人获得听证机会的救济。一些研究成果探讨听证救济时着眼于对听证结果的救济，笔者认为这是一个误区。检察听证程序后司法处分，如对不起诉决定、逮捕决定、不支持监督决定等，目前都已有相应的救济程序，不存在叠床架屋设置听证案件司法处分救济程序的必要。在上述“依申请启动为主，依职权启动为补充”的检察听证程序启动模式下，建议可以给予当事人申请听证复议权，即当事人申请召开听证会，受理申请的检察机关不予批准的，当事人可向上一级检察机关申请复议一次，上一级检察机关认为应当受理的，指示下级检察机关及时组织召开听证会，认为案件确属于负面清单类型不应当听证的，应驳回复议请求并书面说明理由。

（四）推进检察听证立法

当前听证形式化问题的各种表现，许多都与听证规范不明确，听证规范位阶不高有关。如实践中反映问题较多的听证案件范围、听证参加人员等问题，最高检的《听证工作规定》实际都已作了规定，但用语均是“可以”，致使很多案件承办人无所适从或者“依易而行”。这实质是检察听证的制度供给缺失。检察听证程序关系司法处分决定的作出，其构建牵涉到了当事人诉讼权利义务分配，已经明显超出了内部办案规则的范畴，属于严格意义上的诉讼制度。根据《立法法》的规定，“诉讼和仲裁制度”“只能制定法律”，检察听证理应由法律予以明确规定。对比我国的行政听证程序、立法听证程序早早实现了立法化，检察听证的立法进程已严重滞后。建议可以在下一轮《人民检察院组织法》修改时将检察听证制度予以适当规定，切实将检察听证工作纳入法治轨道。