作者：俞炜、张正炎、戴支蓉、王媛媛、陈肖然、马睿、徐霞

载《行政检察工作指导》2025年第3辑

最高人民检察院向十四届全国人大常委会专题报告人民检察院行政检察工作情况时建议“在深化行政诉讼制度改革以及健全国家执行体制中，进一步对行政诉讼起诉期限等法律适用问题进行完善”。十四届全国人大常委会审议行政检察工作指出，“要完善诉讼期限等法律适用规定”。实践中，法院裁定不予立案或驳回起诉案件占比较高，关于超过起诉期限的理解认识存在分歧，裁判适用不统一，因此引发不少争议。本文重点分析现行起诉期限规则的几个突出问题，并提出有针对性的修改建议。

一、明晰起诉期限的起算点

我国现行法律对一般行政诉讼案件的起诉期限起算点采用“知道或者应当知道”标准，因规定过于原则、缺乏统一的解释标准，实践中对于何时开始计算起诉期限争议较大。

（一）起诉期限起算点标准在适用中的争议

1.“知道或应当知道”的认定缺乏具体规则

对“知道或应当知道作出行政行为之日”的认定争议，主要表现为行政机关送达不规范产生是否有效送达以及送达时间的识别。如汤某某诉哈尔滨铁路局工伤认定一案，一审法院以汤某某母亲签收《不予认定工伤决定书》时间作为行政诉讼起诉期限的起算点，认定起诉超期。二审法院认为，汤某某未与其母亲在一起生活，哈尔滨铁路局将《不予认定工伤决定书》向其母亲送达，不符合《民事诉讼法》第八十五条之规定，撤销了一审裁定。四川某投资顾问有限公司诉国家工商行政管理总局商标评审委员会一案，一审法院以被诉决定签收日作为行政诉讼起诉期限的起算点。二审法院认为，送达被诉决定是行政机关的行为，在邮政妥投的签收人并非当事人或其代理机构且被送达人否认实际签收被诉决定、行政机关邮寄送达行为可能存在送达不到被送达人的情况下，应由行政机关承担对送达行为合法有效的举证责任，认定邮政妥投日期不应直接确定为四川某投资顾问有限公司实际收到被诉决定的时间。因对“知道或应当知道”认定具有较强的主观性，缺乏具体的适用规则，对于起算点的认定标准上宽严程度把握不一，不同法院对于是否超过起诉期限的判定会得出截然相反的结论。

2.“行政行为内容”范围不明确

对于“知道或应当知道行政行为内容”的认定，有学者主张，知道行政行为内容应当指的是行政相对人知道具体行政行为的全部内容，包括行为结果、行为主体、行为理由、具体损害等。有学者则认为，行政行为内容的构成要素应当包含主体要素和合法权益可能受侵犯。审判机关对行政行为内容的范围也存在不同理解。部分法院认为，行政行为内容不仅包括直接影响公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为本身，还应当包括作出该行政行为的行政机关。有的法院则认为，不知道行政行为主体，并不构成救济自身权利的障碍，也不能成为耽误起诉期限的正当理由。还有部分法院认为“知道或者应当知道行政行为”是指知道行政行为的必要内容，足以判断可能侵害当事人合法权益为限，并不要求当事人知道行政行为的所有内容。因“行政行为内容”概念模糊、范围不明确，导致审判机关判断标准不统一，甚至存在矛盾之处，造成法律适用的难题。

（二）修改建议

1.明确对文书送达审查的具体要求

除行政处罚法及相关行政法规对处罚决定文书的送达作出明确要求外，其他行政法律法规很少对决定文书的送达作出规定。《行政诉讼法》规定法院审理行政案件时送达的规定适用《民事诉讼法》的相关规定，但民事法律制度并未将送达与诉讼时效相关联，法院对送达的审核仅限于形式上的审查，对于行政决定是否有效送达并未进行核实。笔者认为，在行政诉讼中应当明确法院对行政决定文书送达的审查为实质性审查，法院既要审查行政机关的送达程序、方式是否符合相关法律规定，又要查明行政机关提交的送达材料是否足以证明文书送达为有效送达。如受送达人非当事人本人时，是否由其同住成年家属签收；留置送达是否邀请见证人见证或采用拍照、录像等方式记录送达过程；邮寄送达时当事人实际收到文书之日与邮件签收日期是否一致；受送达人下落不明或穷尽其他方式无法送达时，行政机关方可采用公告送达。同时，行政相对人初步证明送达程序存在不当或法院查明送达程序存在瑕疵，应由行政机关承担相应举证责任，举证不能的，行政决定文书送达时间不可作为起诉期限的起算点。

2.明确行政行为内容具体内涵

有明确的被告是提起行政诉讼的条件之一，知道行政行为的实施主体是“知道行政行为内容”的题中应有之义。根据最高法《关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（2024年），起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容且知道或者应当知道该行为实施主体之日起计算。该批复解决了对于行政主体不明情形下起诉期限适用分歧的问题。笔者认为，行政诉讼起诉期限司法解释应当明确“知道或应当知道行政行为内容”包含知道或应当知道行政行为的实施主体，这样既可以从源头上减少行政诉讼案件裁定驳回起诉、不予立案的案件数量，也可以避免当事人“告状无门”情况的出现，导致行政争议长期无法得到化解。

二、明确起诉期限扣除事由

公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。“不可抗力”，即为不可预见、不可避免且不可克服，属于客观情况。然而，“其他不属于其自身原因耽误起诉期限”不是确定的概念，不同法院对于同一事由能否认定为“其他不属于其自身原因耽误起诉期限”的事由，存在较大差异。

（一）其他不属于自身原因的情形分析

判断“其他不属于其自身原因耽误起诉期限”，需要综合考量当事人是否存在提起诉讼障碍、障碍能否予以扣除、未能提起诉讼是否归责于当事人自身原因等要素。整体而言，“其他不属于自身的原因”耽误起诉期限的客观情形有五类：因人身受到限制导致无法起诉；当事人因身体疾病无法起诉；关联先行诉讼期间；因行政机关错误规定、错误告知导致耽误起诉期限的期间；基于对相关国家机关的信赖等待其就相关争议事项进行处理的期间。主观情形有两类：当事人因对管辖的错误认识，选择管辖法院错误而耽误起诉期限；当事人因对法律认识错误而未及时提起行政诉讼或者通过其他诉讼维护权益为由主张扣除起诉期限。

（二）“其他不属于自身的原因”的认定标准

在符合上述情形的基础上，应当对其程度进行相应的限制，以起到规范作用，避免相关情形滥用。

1.客观原因导致耽误起诉期限的认定

对于被限制人身自由、突发疾病、作为提起行政诉讼前提的法律关系尚未得到处理等三种事由，应增加“导致无法行使诉讼权利的”程度性表述。以突发疾病耽误起诉期限扣除事由为例，卫某某诉合肥市某区人民政府、合肥市某区某镇人民政府不履行征收补偿法定职责一案，法院通过对住院病历等证据进行审查，认定起诉期限扣除时区分了“住院期间”与“其他（出院修养）时间”，认为卫某某住院期间可以扣除在起诉期限外，但其他时间不应扣除。在行政相对人所患疾病为脑梗死这一严重疾病的情况下，法院审查认定“导致无法行使诉讼权利”的原因过于严苛，从而影响起诉期限的准确认定。

对于因行政机关错误规定、错误告知，以及行政机关作出的处理承诺等待行政机关处理两种事由，应增加“影响行使诉讼权利的”程度性表述，影响的时间长度也不能超过一般认知。如浙江省人民检察院办理的陈某某诉某区住房和城乡建设局不履行行政处理职责一案，某区住房和城乡建设局收到陈某某履职申请三个月后作出《处理意见书》，回复“将予以立案调查”。实际约七个月后，才正式立案调查。两个月后陈某某起诉至法院，要求确认拖延履行法定职责违法，法院认定已超过起诉期限。检察机关认为行政相对人对行政机关的信赖，产生合理期待，相关起诉期限应当予以扣除，依法提出抗诉。

此外，被耽误的时间不计入起诉期限，还应增加除外条款，即公民、法人或者其他组织自身有重大过错的除外。

2.主观原因导致耽误起诉期限的认定

当事人因对管辖的错误认识选择管辖法院错误和因对法律认识错误未及时提起行政诉讼、通过其他诉讼维护权益两种情形，需考量法院是否释明或指定期限，增加相应限制条件。当事人的错误认知还涉及到一类特殊的情形，即当事人选择被告错误的情况，没有行政机关自认，法院亦无法向当事人释明。如江苏省人民检察院办理的于某某诉某街道办事处强制拆除检察监督案，因仅知道案涉房屋被拆除的事实，在无任何行政机关直接或者间接承认实施强制拆除行为的情况下，不具备计算起诉期限的前提条件。检察机关依法提出抗诉，法院裁定：撤销原一、二审裁定，指令继续审理。

对于其他情形应在适度范围内从有利于当事人的角度予以解释。如贵州省人民检察院办理的毕节市某节能建材厂诉某镇政府强制拆除房屋检察监督一案，该厂在厂房被拆3个月后提起行政诉讼，先因诉讼请求不明确被驳回起诉，及时明确诉讼请求重新提起诉讼后，被以超过起诉期限驳回。此时，应当按照有利于起诉人的原则，对原审案件审理期间予以扣除。经检察机关提出抗诉，法院裁定撤销原裁定，指令原审法院继续审理。

（三）修改建议

关于起诉期限的扣除事由，即《行政诉讼法》第48条规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形主要包括：（1）因被限制人身自由而无法行使诉讼权利的；（2）因突发疾病而无法行使诉讼权利的；（3）因作为提起行政诉讼前提的法律关系尚未得到处理导致无法行使诉讼权利的；（4）因行政机关错误规定、错误告知等影响行使诉讼权利的；（5）因行政机关作出的处理承诺，等待行政机关处理，影响行使诉讼权利的；（6）其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。由于前款规定而被耽误的时间不计算在起诉期限内，但公民、法人或者其他组织自身有重大过错的除外。

公民、法人或者其他组织在起诉期限内提起行政诉讼，受诉人民法院审查后以通知、释明或者裁定等方式告知其不具有管辖权的，公民、法人或者其他组织应当在指定或者合理期限内向有管辖权的人民法院提起诉讼。

公民、法人或者其他组织提起民事诉讼，法院以属于行政诉讼受案范围为由不予受理或者裁定驳回起诉后提起行政诉讼的，应当自法院作出不予受理或者裁定驳回起诉后指定或者合理期限内提起行政诉讼。但公民、法人或者其他组织提起民事诉讼时，已超过行政诉讼起诉期限的，法院不予受理。

三、厘清依职权履行法定职责之诉的起诉期限

对于依申请履行法定职责案件，直接适用现行法律规定计算起诉期限，但对于依职权履行法定职责的案件是否受六个月起诉期限的限制争议较大。

（一）依职权履行法定职责之诉起诉期限适用分歧

一种观点认为，对于依职权应当主动履行法定职责的行为，法律未要求行政相对人向行政机关提出申请，行政机关履行法定职责不因行政相对人的申请而转变为依申请履职情形，该履职系行政机关持续负有的作为义务，无法确定起算时点，不受《行政诉讼法》规定的起诉期限的限制。最高人民法院“行政审判讲堂”就此问题进行了专门解答。该答疑意见认为，要求行政机关履行法定职责案件，按照行政机关不履行法定职责的种类，起诉期限的计算可以分为两类情形：对于依职权履行法定职责的案件，不适用起诉期限规定。

另一种观点则认为，即使是依职权应履行法定职责，当事人也完全可以向行政机关提出履职申请，行政机关在履责期限内或者2个月内未作为，当事人就知道或应当知道行政机关不履行法定职责，提起诉讼应受起诉期限限制。如果依职权不作为的起诉不受起诉期限的限制，破坏《行政诉讼法》及其司法解释整体构架的协调统一。

（二）修改建议

实践中，已有案例体现依职权履职行为不受起诉期限限制。如余某诉武汉东湖新技术开发区管理委员会不履行征收补偿法定职责一案，法院认为，只要行政机关存在依职权应履行的法定职责，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。行政机关对其依职权应履行的法定职责，不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，即此情形并不适用《行政诉讼法》第47条所规定的起诉期限。按照该裁判观点，依职权应履行的法定职责，不因当事人的申请转为依申请履行的法定职责，依职权不作为之诉亦不受6个月起诉期限的限制。

合法行政作为行政法的首要原则，要求行政机关实施行政活动既要严格遵守法律，不得与法律相抵触，也要积极执行和实施法律规定的义务。法律明确规定行政机关存在依职权履行的法定职责，行政机关即负有持续作为的义务，行政机关未依职权履行法定职责，违反了合法行政的基本原则。若对此类履职之诉进行起诉期限限制，行政机关在起诉期限内未履职，行政相对人丧失通过诉讼寻求救济的机会，会严重损害法律的权威性和公正性，使民众对法治的信任大打折扣。同时，依职权履行法定职责无需当事人提出履职申请，应由行政机关主动启动行政程序，因而无法像在依申请履行法定职责之中那样确定起诉期限起算时点，故不受《行政诉讼法》规定的起诉期限的限制。

四、完善行政协议起诉期限适用规则

现行规定对行政协议的诉讼类型进行了例举规定，包括行政协议优益权之诉、履约之诉、确认之诉、缔约之诉、撤销之诉、解除之诉等，对行政协议履约及优益权之诉的起诉期限问题作出了规定，但未对其他类型的行政协议之诉的起诉期作出规定。因此，确有必要对涉及行政协议的缔约之诉、撤销之诉、解除之诉等诉讼类型的起诉期限问题予以明确。

（一）诉讼类型适用规则的原因分析

行政协议是行政行为与民事合同融合的产物，是“行政权力因素与合同中契约精神的统一”。2019年最高法《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议若干规定》）第25条对行政协议问题作了“两分法”处理，即履约之诉的诉讼时效参照民事法律规范确定，优益权之诉的起诉期限依照《行政诉讼法》及其司法解释的规定明确。究其原因，一方面，行政协议具有显著的合同性，履约之诉因为强调合同的双方性和平等性，故适用民事法律规范确定起诉期限；另一方面，行政协议因为具有显著的行政性，优益权之诉因为强调的是单方性和行政性，故适用《行政诉讼法》及其司法解释所确定的起诉期限的相关规定。

基于行政协议的特性，在探讨行政协议不同争议类型的起诉期限适用规则之前，必须先明确各争议类型适用规则的“民事”与“行政”之争。《行政协议若干规定》第27条“人民法院审理行政协议案件，在行政诉讼及相关实体法没有明确规定时，可以参照适用民事诉讼法、民事合同的相关规定”的规定亦为此提供法条依据。

缔约之诉，是指《行政协议若干规定》第9条第4项规定的“请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议”的诉讼，其实质是要求行政机关为特定行为，与之订立行政协议。尽管行政机关该作为义务的来源既有可能来源法律规定，也有可能来自约定，但该类争议的处理强调的是行政性以及行政机关义务的单方性，并不强调双方性、平等性，即使源自行政允诺的约定义务，强调的也是对行政相对人信赖利益的保护。据此，缔约之诉并不适宜适用民事法律规范，应按照《行政诉讼法》及其司法解释所确定的起诉期限的相关规定。

撤销之诉和解除之诉，是指《行政协议若干规定》第9条第5项规定的“请求判决撤销、解除行政协议”的诉讼，该类争议的处理强调的是协议撤销或解除事由的是否成立，而撤销或解除事由是否成立则主要取决于法律、法规的规定以及双方的约定，因此该类争议并不重点强调行政性、单方性。同时，《行政诉讼法》及其司法解释未就撤销、解除之诉的起诉期限作出特别规定，故只能从民事法律规范中寻找相应规定。

（二）修改建议

1.行政协议缔约之诉起诉期限适用规则

行政协议缔约之诉的核心为要求缔约，实质为要求行政机关履行法定职责，该类型诉讼按照履行法定职之诉确定起诉期限，在法律规定及实践中均无障碍。如某茶馆诉开广东省平市人民政府不履行法定职责一案，房租承租人认为行政机关未与其订立补偿安置协议损害了己方权利，起诉要求行政机关与其订立安置补偿协议，该案按照不履行法定职责进行审理并最终判决支持了原告方的诉请。上海市高级人民法院发布的《行政协议类案件的审理思路和裁判要点》规定，“关于行政协议缔约之诉的起诉期限，行政诉讼法及相关司法解释均无明确规定。若其他单行法律法规有规定的，应当从其规定；若无其他规定的，可以参照要求行政机关履行法定职责的规定来审查原告的诉讼是否超出法定起诉期限。”

在行政协议缔约之诉中，若行政机关所负的作为义务源于法律规定，只要未履行法定职责的状态持续，公民、法人或者其他组织有权随时就此提起诉讼，不受起诉期限限制；若行政机关所负来源于行政允诺，公民、法人或者其他组织就此提起诉讼，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出。

2.行政协议撤销、解除之诉起诉期限适用规则

撤销之诉属于形成之诉，撤销权的行使会导致行政协议的效力自始无效。在民法理论体系中，撤销权被称为除斥权，一旦除斥期间经过，撤销权消灭。当事人就行政协议提出撤销之诉，应参照《民法典》第541条规定，自知道或者应当知道撤销事由之日起1年内提出。如林某某诉被江苏泰州某区管委会、江省泰州某区某街道办事处撤销补偿安置协议一案，法院认为，当事人以行政协议违背真实意思表示提起的行政协议撤销之诉，适用除斥期间制度，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。法院可依职权主动对除斥期间是否届满进行审查。

解除之诉亦属于形成之诉，解除权的行使将使得原行政协议的履行归于终止。根据《民法典》第564条的规定，解除权经过一定期限不行使，该权利归于消灭。行政协议解除权起诉期限参照该标准执行并无障碍，如中山市某房地产发展有限公司诉广东省中山市自然资源局要求解除行政协议一案，法院认为，因行政协议具有协议性特征，协议相对人与民事合同当事人相同，在符合法定条件情形下，可以依法解除行政协议。协议相对人在符合法定解除情形下，对法定解除条件的认定，可以参照适用有关民事合同法律规范。

五、构建起诉期限例外的适用规则

基于法的安定性原理，法院无法突破起诉期限的限制，对超过起诉期限的行政行为进行审查。若基于保障当事人合法权益的角度，部分违法行政行为持续对当事人的权益产生影响，不及时加以救济，不仅影响当事人的合法权益，还让公众对公平正义的信念产生动摇。因此，能否突破最长起诉期限的限制，成为必须讨论的话题。

（一）起诉期限例外实践分歧

对于行政行为持续对当事人产生影响，法院能否突破最长起诉期限的规定对争议进行审查，法院观点并非一致。如陈某某诉靖江市行政审批局行政登记一案，法院认为，案涉工商登记行为发生于2010年3月2日，陈某某于2023年1月5日向原审法院提起本案撤销之诉，明显超过5年的最长起诉期限，原审法院据此裁定驳回陈某某的起诉。与之相反的是，部分法院对超过最长起诉期限的请求撤销冒名婚姻登记行为之诉，则以案涉婚姻登记行为存在“重大且明显违法”情形为由，突破行政诉讼最长起诉期限的规定，判决婚姻登记行为无效。如尚某某诉某县民政局行政登记一案，法院认为，在法律适用的价值位阶上，对公民权利保障和促进依法行政，均高于对客观行政法律秩序的维持。对持续发生法律效力的行政行为，确有可能严重侵犯公民权利的，审判机关可以作为起诉期限制度的例外，为当事人提供必要的救济机会。

（二）构建起诉期限例外适用规则原因分析

有损害必有救济是权利保障的基本原则。当行政行为具有明显违法和重大瑕疵且足以影响到实质性处理结果，甚至有违公序良俗，不符合社会主义核心价值观时，法的安定性原则应让位于实质正当性原则。以上述冒名婚姻登记行为为例，冒名婚姻登记行为不仅使当事人婚姻权利和名誉权受到了严重侵犯，持续对其权益产生影响，也是对一夫一妻制以及公序良俗的挑战。倘若以行政登记作出时点来判断救济期限，固然有利于维持法律秩序的稳定，却忽视了行政行为对当事人权益的未来影响，难以体现司法对公民权利保护、对违法行政行为进行监督、维护社会善良风俗秩序的立法宗旨。对此种持续发生法律效力、严重侵犯公民人身权利的行政行为，在一定条件下应当作为起诉期限制度的例外。

（三）修改建议

人身权是与公民人身不能分离又不直接与经济利益相联系的民事权利，包括生命权、身体权、健康权、姓名权、隐私权等，是人类社会普适性价值观的核心内容。如果当事人对持续侵害其人身权利的行政行为，无法通过有效途径寻求救济，不仅不符合社会主义核心价值观，也与公序良俗原则相违背，由此而带来的违反基本法律秩序的所谓“安定性”，不应受保护。此时，不但行政机关负有主动纠正的义务，审判机关也应当基于保护受损权利的考量，可以突破起诉期限的限制，受理当事人的救济请求。

在我国现有的《行政诉讼法》及司法解释框架下，法院对被诉行政行为合法性审查，不受原告诉讼请求的限制，尤其对行政行为属于可撤销还是无效等法律适用问题，法院具有专属判断权，可以依职权进行审查。因此，法院对于请求撤销持续侵害人身权行政行为之诉，可以突破起诉期限的限制，从而纠正违法行政行为，保护公民因为救济程序关闭而受损的基本权利。同时，对于突破起诉期限的适用条件也应当严格限制，防止权利被滥用。笔者认为，突破起诉期限的前提应当是穷尽救济途径，若当事人通过协商、民事诉讼、行政机关自我纠错或其他方式能够实现维护权益的效果，则不具备突破起诉期限限制的基础。另外，突破起诉期限限制还要考量行政行为对公民的持续影响。若行政行为从其作出之日起至当事人发现之时均对其权益产生影响，若不予以纠正将持续对当事人的合法权益产生影响，进而损害社会公序良俗。对此种持续发生法律效力、严重侵犯公民权利的行政行为，在一定条件下应当作为起诉期限制度的例外，给予当事人行政程序重开的救济机会。